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谈谈配额制:执行比出台更重要

2019-06-10 14:55
来源: i能源

在历经十余年博弈之后,可再生能源配额制度终于出台。超出行业预期的是,能源管理部门变换了称谓,以“可再生能源电力消纳责任权重”取代“配额制”。

配额是计划经济时代的产物,行政强制、政府管控的色彩过于浓重,与市场经济制度、简政放权的管理模式相悖。基于此,能源管理部门巧妙调整了称谓,避免与各方产生正面冲突。

如果追溯“配额制”来源,它实际是一个舶来品,是美国、澳大利亚、英国等国家的标配。

21世纪初,彼时的国家计委联合世界银行等机构组织系列学术和政策研讨活动,将配额制纳入国内政策研究范畴。自此之后的十余年,无论是《可再生能源法》的制定,还是新能源系列规划的研究,配额政策遭遇来自中央政府与地方政府、新能源与化石能源、电网与发电企业之间的激烈博弈。

时至今日,“可再生能源电力消纳责任权重”制度出台,这是制度上的进步,尽管政策出台的规格和考核机制较预期变弱。

在2012初,国家能源管理部门就出台一版《可再生能源电力配额管理办法》。按照当时的设想,配额管理办法拟由国务院办公厅转发并实施,并将配额指标完成情况纳入地方政府政绩考核,监察、统计、审计等部门参与配额指标完成情况测评。

从政策制定的目的看,能源管理部门希望通过“配额制”解决三个方面问题:(1)可再生能源供应问题;(2)可再生能源消纳问题;(3)财政补贴缺口问题。这是典型的既要、又要、还要问题。

解决前两个问题,需要紧密监测“可再生能源消纳责任主体最低消纳目标”实现情况,并为并网消纳、市场交易创造良好外部条件。从文件设计的导向看,也坚持了这一原则。这包括,交易机构优先保证可再生能源电力交易,电网企业组织区域内各方完成消纳责任权重。

国家能源管理部门为各省2018-2020年可再生能源消纳权重进行量化,目标导向清晰,为存量新能源并网消纳兜底,也打开新能源新增并网的空间。

为实现可再生能源消纳权重目标,政策明确三类考核主体:售电企业(电网+售电主体)、电力用户、自备电厂,唯独缺了发电企业(为什么?)。

解决第三个问题,则需要引入市场机制。为平衡区域间可再生能源发电和利用能力的差异,可再生能源消纳主体可以通过“超额消纳量”的转让交易、绿证交易可以完成考核指标。

“超额消纳量”“绿证”这两种产品是“配额制度”的衍生品,也是一种制度创新。一来可以解决政府强管制、市场化不足的问题,二来为新能源主体增加收入来源,三来是新能源补贴退坡机制下一种有益补充。

目前,政策上的设计兼顾各方利益和诉求。按照时间表在2019年模拟运行后,2020年1月1日起全面进行监测评价和正式考核。在不足一年的时间里,消纳权重的落地还需要各方的磨合,绿证等交易制度需要完善,来自中央和地方层面的监管办法也需要完善。

行百里者半九十,我们用了十年时间推出政策,可能需要更多时间推动政策落地。毕竟,我们缺的不是好政策,而是政策的执行。

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